La transposición de una norma comunitaria: Infracción del Estado Miembro

Artículo para LawAndTrends.com

España forma parte de la Unión Europea. Vaya una novedad. Lo que sí resulta de primicia es la consecuencia que ello trae aparejado. Como asociación económica y política – constituida por 28 estados miembros, la Unión Europea es quien se encarga, a través de sus instituciones, de organizar y velar por la integración y gobernanza en común de sus miembros; siendo el objetivo la integración y el camino hacia lo que ya se conoce como “mercado común o único” 

Y ello se diseñó a través de los Tratados Constitutivos de la Unión Europea, los mismos que han servido – y siguen haciéndolo- como punto de partida para crear un cuerpo normativo europeo que ayude a alcanzar los objetivos y la razón de ser de la Unión Europea. Este cuerpo normativo está configurado de diversas normas que, conjuntamente, se conoce como “derecho derivado” y son emanadas por las distintas instituciones europeas, que son quienes tienen competencia para ello (Directivas, Reglamentos, Decisiones, Dictámenes y Recomendaciones).

Pero aquí nos vamos a referir a una de las más importantes: las Directivas Comunitarias.

Las Directivas son actos legislativos en los cuales se establecen objetivos – mediante cláusulas- que todos los países miembros deben cumplir. Para ello, cada Estado deberá elaborar sus propias leyes (jurídicamente, “transponer la Directiva”), aplicando directamente el objetivo de la Directiva y legislando a tal fin.

Para ello, la Unión Europea va a presentarle una fecha límite de transposición, que suele ser de dos años. Desde la publicación de la Directiva en el Boletín oficial de la Unión Europea, el Estado miembro va a tener un tiempo limitado para transponer a nivel nacional el objeto de la Directiva; de lo contrario, puede incoarse un procedimiento de infracción frente al Estado miembro que no haya transpuesto la directiva, con el resultado

Dicho lo anterior, procede ahora llevar la teoría a la práctica.

En fecha 28 de febrero de 2014 el DOUE  publica la Directiva 2014/17/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de febrero de 2014, sobre los contratos de crédito celebrados con los consumidores para bienes inmuebles de uso residencial, y por la que se modifican las Directivas 2008/48/CE y 2013/36/UE.

Así las cosas, los estados miembros tenían hasta el pasado 21 de marzo de 2016 para transponer la Directiva comunitaria.

Ahora bien:

¿Qué ocurre cuando un estado miembro incumple la obligación de transposición de una Directiva Comunitaria?

La respuesta la encontramos en el artículo 258 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, precepto que regula y configura el procedimiento de infracción en el que incurre el estado miembro.

Dice así el artículo referido:

Artículo 258

(antiguo artículo 226 TCE)

Si la Comisión estimare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, emitirá un dictamen motivado al respecto, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones.

Si el Estado de que se trate no se atuviere a este dictamen en el plazo determinado por la Comisión, ésta podrá recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Así pues, el procedimiento que dirige la Comisión Europea, puede indicarse de dos maneras: por una denuncia o de oficio por la misma Comisión. Recordemos que una de las competencias más importantes que tiene la Comisión es verificar la aplicabilidad del derecho del espacio europeo. Los estados miembros deben facilitar a la Comisión los textos de las medidas de transposición, y la Comisión lo examina  a fin de garantizar que van acordes a los objetivos de la normativa objeto de transposición.

De no ser así, o simplemente no se ha traspuesto, ello significa que el Estado ha infringido directamente el derecho originario de la Unión europea.

La primera fase será entablar dialogo estructurado (EU Pilot) con el estado infractor. Pero si no se soluciona de esta manera informal, entramos ya en lo que se llama procedimiento de infracción frente al Estado que ha incumplido.

El procedimiento formal se inicia mediante una “carta de emplazamiento”, mediante la cual se requiere al Estado miembro para que presente sus observaciones sobre el problema del incumplimiento, en un máximo de dos meses. Tras ello, la Comisión realiza un Dictamen motivado, que deberá ser aplicado por el Estado miembro (son medidas que la Comisión considera necesarias para así ajustarse a la transposición de la Directiva). En caso de no recibir reciprocidad alguna por parte del Estado infractor, la Comisión Europea insta al Tribunal de Justicia de al Unión Europea para que inicie un procedimiento contencioso, del que surgirá una resolución del Tribunal de Luxemburgo declarado dar lugar o no a considerar el Estado como infractor.

Pese lo anterior cabe decir que rara vez se ha llegado tan lejos, pues la mayoría de asuntos se suelen solucionar antes de iniciar el procedimiento contencioso. Pero si se llega hasta este punto, el Tribunal de Justicia impondrá, previa solicitud d la Comisión, el pago de una suma en concepto de multa coercitiva al Estado. En caso de que, pasado un tiempo, el Estado sigue sin transponer la Directiva, la Comisión puede volver a instar al Tribunal para que imponga una segunda multa.

Ahora bien, debemos hacer referencia al incumplimiento por parte del Estado, desde el punto de vista de quien detenta los derechos. Es decir:

¿Qué pasa con los particulares a quien va dirigida la Directiva comunitaria? ¿Pueden los particulares alegar los derechos y obligaciones de la Directiva ante los juzgados nacionales, a pesar de no estar transpuesta?

Para resolver tantas cuestiones, debemos introducir el concepto del efecto directo de la normativa comunitaria.

La práctica nos dota de un buen ejemplo: la Directiva 2014/17/UE no ha sido traspuesta por España. Y ha pasado el plazo. La Comisión Europea detectó una serie de problemas – y ello derivado como no de la crisis financiera  de las “subprime” de 2008 en adelante- en los mercados hipotecarios de la Unión en relación con la irresponsabilidad en la concesión y contratación de préstamos (un claro ejemplo son los préstamos hipotecarios con opción multidivisa, tipo de producto derivado y complejo que las entidades se dedicaron a colocaralegando ser “una gran apuesta” a consumidores inexpertos). Así pues, la Comisión creyó necesario dotar de un plus de protección a los consumidores minoristas, por tal de que, en la fase de comercialización y suscripción de un crédito con objeto de adquirir una vivienda, tengan garantizados una serie de derechos. Y con ese objetivo se legisló, resultando la Directiva 2014/17/UE, norma que pretende garantizar los derechos de los consumidores mediante disposiciones con respecto a las cuales no puedan establecerse excepciones en los contratos.

Pues bien, dicha norma todavía a día de hoy no se ha traspuesto. ¿Pueden alegar los consumidores este plus de protección que deriva del objeto de la Directiva 2014/17/UE? La respuesta es afirmativa.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea es el que, como siempre, nos ha dado la repuesta, consagrando y configurando el llamado “efecto directo” de la normativa comunitaria (tenemos esta primera configuración en la revolucionaria Sentencia en el asunto Van Gend and Loos de 1963).

El efecto directo permite que el ciudadano invoque su eficacia directa frente al Estado cuando aquella reconozca derechos a las personas afectadas.

Ahora bien, el efecto directo tiene dos vertientes: el efecto directo vertical y el efecto directo horizontal. El primero se refiere al derecho de los particulares a invocar la Directiva directamente frente al Estado (aquí es donde incluso el mismo Tribunal de Luxemburgo declaró en la Sentencia asunto Francovich de 1991 el derecho del particular a ser resarcido por parte del Estado); y el efecto horizontal significa poder alegar entre particulares el efecto de una Directiva no transpuesta.

Si bien es cierto que el efecto directo vertical ha sido aceptado de una forma homogénea por parte de la jurisprudencia y también la doctrina, donde ha existido más duda ha sido en el mencionado “efecto directo horizontal”, pues han sido varias las sentencias que han alegado no ser posible la discusión de su existencia, negándola.

Ahora bien, debe atenderse a cada caso concreto y analizar si concurre un requisito esencial:que las disposiciones de la Directiva sean lo bastante claras e incondicionales para poder invocarlas ante los órganos jurisdiccionales nacionales.

Es decir, en el caso de la Directiva 2014/17/UE, un particular en España que se ve afectado por una limitación de un derecho sí reconocido en la referida Directiva no traspuesta, podrá alegar el contenido de la misma ante los tribunales.

Y esta misma teoría se mantiene en la afamada Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (caso Marshall) de 1986 o la Sentencia en el asunto Marleasing S.A. de fecha 1990 planteada por un juzgado español. En todas las anteriores se mantiene una misma tesitura: los órganos jurisdiccionales están obligados a interpretar el Derecho nacional a la luz y la letra de la finalidad de la Directiva, se mediante disposiciones anteriores o posteriores a la misma.

Y mucho más claro resultó recientemente el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, mediante Sentencia 31/2015, de 14 de abril, al interpretar y afirmar – en relación a la transposición de la Directiva MIFID I en España- que la mera publicación y entrada en vigor de la Directiva (sin transposición) ya crea obligaciones para los jueces y tribunales, quienes deben siempre considerar y aplicar el Derecho comunitario. En este sentido concluye la referida sentencia:

El tribunal de Justicia no entiende tanto a las relaciones horizontales o verticales, cuanto a la necesidad de que los tribunales interpreten el Derecho nacional conforme a las directivas. La jurisprudencia comunitaria exige que el Juez nacional haga el máximo esfuerzo posible para interpretar el Derecho nacional, aun antes de la transposición de una directiva, de manera que pueda alcanzarse el objeto de la misma”.

Pese a  lo anterior, merece destacar que no es la primera vez que España incumple con la transposición de una Directiva. Recordemos la Sentencia de fecha 14 de septiembre de 2004, en la que el Tribunal de Luxemburgo declaró que España había incumplido con la correcta transposición de la Directiva 93/13/CEE relativa a los contratos celebrados entre consumidores.

 

 

Anna Artalejo Rubio

Abogada especializada en Derecho bancario, financiero y Derecho de la Unión Europea.

Navas & Cusí Abogados

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